Die Entwicklung der Ministerialorganisation in der Zeit Maximilians II am Beispiel des bayerischen Ministeriums des Inneren

[Vortrag im September 2011 im Rahmen einer Vortragsreihe über die Zeit Maximilians II]

Meine Sehr geehrten Damen und Herren,

Der Übergang zwischen Mittelalter und Neuzeit wird in vielen Bereichen definiert: Ob das die Entdeckung Amerikas oder die Erfindung der Muskete, der Buchdruck, die Eisenbahn oder die Reformation, der Humanismus oder die Aufklärung ist – ein jeder verbindet mit dem Begriff „Neuzeit“ eine Vielzahl von Entwicklungen auf wissenschaftlichem, theologischem oder wirtschaftlichem Gebiet.

Aber was ist mit der Politik, dem Staat? Die frühe Neuzeit ist durch den Absolutismus geprägt, der sich mit der Aufklärung wandelt und besonders in Bayern im frühen 19. Jahrhundert durch die Reformen des Montgelas eine grundlegende Veränderung erfährt. Unter Ludwig I. begannen Verfassungsreformen und sein Sohn, Maximilian II. führte das Werk fort.

Doch was ist mit dem inneren Aufbau des Staates, wie funktionierte er? War im Mittelalter herrschaftliches Handeln noch mit einer Kanzlei und Selbstverwaltungsorganen im Reich möglich, so brauchte der moderne Staat eine viel ausgefeiltere Verwaltung. Das ging nicht ohne politische Folgekosten: Der immer ausgefeiltere Staatsapparat benötigte Spezialisten als Beamte in den einzelnen Fachbereichen. Deren Fachwissen wiederum konnte der Herrscher nurmehr selten selbst erlangen, was die Entscheidungsmacht zugunsten des Behördenapparates verschob.

Max Weber formulierte dies so (Zitat): „In einem modernen Staat liegt die wirkliche Herrschaft, welche sich ja weder in parlamentarischen Reden noch in Enunziationen von Monarchen, sondern in der Handhabung der Verwaltung im Alltagsleben auswirkt, notwendig und unvermeidlich in den Händen des Berufsbeamtentums.1 (Zitat Ende)

Die Entwicklung vom Hof zum Behördenapparat ist zu vielschichtig, um in diesem Rahmen umfassend dargestellt zu werden. Es existieren zu viele Unterschiede zwischen den Aufgabenbereichen und den damit verbundenen Anforderungen, auch die Mittelbarkeit des herrschaftlichen Handelns zwischen Behörden und Monarch ist vom Aufgabengebiet abhängig; So bestimmte der Monarch die Außenpolitik viel stärker als beispielsweise die Finanz- und Wirtschaftspolitik, insbesondere nach den Reformen von Montgelas.2

Dennoch lassen sich Gemeinsamkeiten in der Entwicklung der Ministerialbürokratie, der Ministerialorganisation, festmachen. Besonders, was das Personal betraf, also die Beamten, und woher sie sich rekrutierten, hat der Landeshistoriker Dirk Götschmann für das bayerische Innenministerium für die Jahre 1825 bis 1864 nachgezeichnet3. Für diesen Vortrag werde ich mich im wesentlichen auf ihn stützen, gelegentlich jedoch über Götschmanns Perspektive auf das Innenministerium hinausgehen4.

Wenn wir uns den Begriff Innenministerium ansehen, so fällt uns unweigerlich die aktuelle Bedeutung ein: Das Innenministerium ist jenes, welches sich dem Schutz, sowohl dem Schutz des Staates als auch dem Schutz des Volkes vor Bedrohungen aus dem Inneren widmet. Ihm zugeordnet als Behörden sind die Polizei und – mit einigen Ausnahmen – die Geheimdienste.

Das bayerische Ministerium des Inneren ist darüber hinausgehend allerdings noch für eine Reihe weiterer Bereiche des öffentlichen Schutzes und der öffentlichen Verwaltung zuständig, darunter das Rettungswesen, der Katastrophenschutz und die Feuerwehr, aber auch – und das scheint zunächst ungewöhnlich – für das Bauwesen.5

Diese Zweiteilung in „Allgemeine innere Verwaltung“ und in „Oberste Baubehörde“ hat strukturelle, aber auch historische Gründe.

Das Innenministerium ist eines der Hauptanliegen der Verwaltungsreformen unter Maximilian de Montgelas gewesen. Dieses Ministerium war ein Ministerium der Inneren Verwaltung, es sollte das Ministerium des Staates sein. Ziel dieser Reform war es, die Staatsfinanzen und weitestgehend die Staatsorganisation zusammenzuführen. Es gilt zu beachten, daß seit 1803 Bayern eine Reihe von Gebieten durch den Reichsdeputationshauptschluß hinzugewonnen hatte, die eine ohnehin nicht sehr effizient funktionierende Verwaltung zusätzlich belasteten. Um das zu verbessern wurde das Innenministerium am 29. Oktober 1806 gegründet.

Das Ministerium hatte zu Anfang 12 Aufgabenbereiche abzudecken die bislang sowohl dem Ministerium für geistliche Sache, als auch dem Justiz- und von Finanzressort zugeordnet gewesen waren. Darunter Beispielsweise die Aufsicht über die geistlichen Stifte, Organisationen und Stipendien, als auch über den Buchhandel, das Schulwesen, den Wasser-, Straßen- und Brückenbau, sowie der Staats- und Landespolizei und der Armen-, beziehungsweise Krankenpflege.

Diese Aufgabenfülle traf mit einem raschen Bevölkerungsanstieg zusammen der eine effiziente Bau-, Bildungs- und Pflegepolitik verlangte; In der Folge wurde das Ministerium des Inneren zum wichtigsten Steuerungsapparat für das junge Königreich.

Dieser Aufstieg erfolgte in einzelnen Stufen, zeichnet aber die wachsende Staatlichkeit im 19. Jahrhundert konsequent nach. So wurde mit der Konstitution von 1808 das Ministerium gedrängt, die Aufgabenfelder in fünf Abteilungen zu organisieren. Diese könnte man wie folgt benennen:

      1. Das Polizeiwesen
      2. Die Behörde für Tiefbau
      3. Die Behörde für geistliche Angelegenheiten
      4. Die Behörde für Erziehung, Unterricht und Schulwesen
      5. Die Verwaltung von kommunalen Angelegenheiten

Die eigentlichen Bezeichnungen in den jeweiligen Verordnungen lauten selbstverständlich anders und veränderten sich im Laufe der Zeit öfter, ebenso wie sich die Struktur der Verwaltung den Bedürfnissen anpasste. Beispielsweise wurde das Tiefbauwesen 1811 wieder dem Finanzministerium unterstellt, bei dem bereits 1808 der Hochbau geblieben war.

Mit dem Abdanken des Ministers Montgelas, der nicht nur Innenminister, sondern zeitweilig zudem auch Finanz- und Außenminister gewesen war6, tritt 1817 eine neue Verfassung in Kraft in deren Folge mit einer Verordnung am 15. April 1817 die Kompetenzen und Aufgabenbereiche des Innenministeriums genauestens umrissen werden.

Diesen nun 21 Aufgabenbereichen wird im Jahr 1825 König Ludwig I noch zwei weitere hinzufügen: Die Oberaufsicht über das Archivwesen und eine nochmalige Erweiterung der Aufsicht über das Bauwesen; Selbiges wird 1817 wieder zwischen Finanz- und Innenministerium aufgeteilt wobei das Innenministerium nun lediglich die Aufsichtsbehörde für den kommunalen Tiefbau sein wird. König Ludwig jedoch setzte die getrennte Baubehörde wieder in einen Apparat zusammen und ordnet diesen dem Innenministerium zu.

Die Steigerung der Effizienz der Bauverwaltung führt jedoch in der Folge zu einer größeren Macht- und Durchsetzungsfähigkeit der Behörde gegenüber dem Bauwesen selbst, was den Hofbauintendant Leo von Klenze dazu bewegt, 1828 gegenüber Ludwig I. zu beklagen, daß die strenge Bauaufsicht der Kunst schade.

Damit traf er auf ein offenes Ohr beim König, der daraufhin befahl die Bauaufsicht so zu gestalten, daß sie (Zitat): „bei möglichster Rücksicht auf die Finanzen die Kunst befördert werde, welche bei der dermaligen [Organisation] zu leiden scheint“ (Zitat Ende). Nachdem Vorschläge zur Erweiterung des Personalbestandes rundweg abgelehnt worden waren wurde in Reaktion auf die Wünsche des Königs die bis heute im Innenministerium bestehende „Oberste Baubehörde“ geschaffen, auch wenn sie in Reaktion auf den Vorwurf der Einschränkung von Kunst am Bau mehr eine Verwaltungsbehörde geworden war.

Diese Behörde blieb bis 1848 beim Innenministerium, Maximilian II. ordnete sie am 11.11.1848 dem von ihm neu geschaffenen Ministerium für Handel zu. 1871 schließlich löste Ludwig II. das Ministerium wieder auf und die Oberste Baubehörde kehrte zum Innenministerium zurück, wo sie bis heute zugeordnet ist, wie ich eingangs erwähnte.

 

Meine Damen und Herren,

neben der polizeilichen Aufsicht und dem nun ausführlich behandelten Bauwesen hat das Innenministerium einen weiteren großen Bereich abzustecken, der insbesondere im Rahmen der sozialen Frage unter Maximilian II. Eine große Rolle spielen sollte: Die Oberausfsicht über die geistlichen Dinge sowie die Rolle als Aufsichtsbehörde im Schul- und Universitätswesen.

Die zentrale Problematik bei der Frage der geistlichen Verwaltung war die territoriale Umstrukturierung Bayerns zuerst durch den Reichsdeputationshauptschluß, später auch durch die Neuordnung Europas nach dem Zusammenbruch des französischen Empire. Zum katholischen Altbayern kamen überwiegend protestantische Gebiete wie das Fürstentum Bayreuth-Ansbach, aber auch fränkische Reichsritterschaften und die Reichsstädte Nürnberg und Regensburg hinzu. Rund ein Viertel der bayerischen Bevölkerung war „plötzlich“ protestantisch – dem trug der König 1824 Rechnung indem er den Begriff der protestantischen Amtskirche offiziell genehmigte.

Im Verhältnis zwischen Staat und protestantischer Amtskirche, in der der katholische Monarch als Summus Episcopus fungierte, nimmt eine besondere Abteilung des Innenministeriums eine zentrale Stelle ein: das protestantische Oberkonsistorium. Zunächst als kleinere Abteilung mit unter anderem katholischen Beamten besetzte Verwaltungsstelle konzipiert wird es 1818 zu einer besonderen Behörde unter der Oberaufsicht des Innenministeriums ausgebaut: Der protestantische Präsident ist nun qua Amt Mitglied der Kammer der Reichsräte, was der protestantischen und reformierten Minderheit in Bayern ein angemessenes Mitspracherecht gewährt.

 

Meine Damen und Herren,

Friedrich Prinz überschreibt in seinem Werk „Die Geschichte Bayerns“ das Kapitel über Ludwig I. und Maximilian II. mit der Überschrift: „Ein König will aus seinem Land etwas machen.

Wenngleich sich dieses Zitat vornehmlich auf die Baupolitik Ludwigs I. bezieht, so trifft es in doch gleich mehrfacher Hinsicht auf die administrativen Veränderungen unter Ludwig und seinem Sohn zu. Mit Beginn der revolutionären Stimmung 1846/47 begann zunächst Ludwig damit, auch das Innenministerium den möglichen neuen Bedürfnissen anzupassen und Maximilian setzte diesen Weg konsequent fort.

Das Ministerium des Inneren, seit Montgelas so mächtig geworden, mußte nun gewaltig Federn lassen: Ludwig entzog seinem Innenminister Abel den gesamten Bereich für das Kirchenwesen und gründete 1847 ein neues „Ministerium des Inneren für kirchliche Angelegenheiten“. Diesem werden nicht nur die kirchlichen Angelegenheiten, sondern auch das Schul- und Bildungswesen zugeordnet, zuletzt sogar die Oberaufsicht über die Zensurmaßnahmen des Inneren, wobei selbige nicht mehr lange bestehen bleiben sollen.

Als in der Paulskirchenversammlung der neue bayerische Kultusminister Beisler 1848 die Forderung erhob, daß auch Laien künftig in der deutschen Katholischen Kirche ein Mitspracherecht erhalten sollten, erscheint er nicht mehr tragbar und sein Ministerium sollte aufgelöst werden. Mittlerweile war jedoch Maximilian II. König von Bayern, dem es angesichts seiner auf Wissenschaft, Bildung und Geschichte beruhenden Geisteshaltung eher zuwider war, das neue Kultusministerium gleich wieder aufzulösen, auch wenn es dafür eine Reihe von Verwaltungstechnischen Gründen gab.

Schließlich einigte man sich auf einen Kompromiß: Das bayerische Innenministerium gab das Bauwesen an das neu zu schaffende „Ministerium des Handels und der öffentlichen Arbeiten“ ab, das auch aus dem Finanzministerium sämtliche Angelegenheiten der Wirtschafts-, Handels und Finanzierungspolitik erhielt. Im Gegenzug wurde das Schul- und Bildungswesen ebenso wie die kirchlichen Angelegenheiten wieder dem Innenministerium zugeordnet. Diese Konstruktion hielt allerdings nicht besonders lange: 1849 wurde das Kultusministerium auf die Initiative des Königs hin erneut gegründet und besteht mehr oder weniger in dieser Form ebenfalls bis heute fort

Nun war eine neue ministerielle Gliederung gefunden, die das administrative Handeln in Bayern für die Zeit Maximilians II. umfangreich bestimmen sollte.

Das neue Ministerium für Handel und öffentliche Arbeiten war nun ausschließlich für Industrie, Handel, Gewerbe und Verkehr zuständig. Es diente bis zu seiner Auflösung 1871 der Förderung bayerischer materieller Interessen und folgte einer Forderung des bayerischen Landtags.

Die große Zeit des Ministeriums des Inneren war damit vorbei: Die Machtfülle, die nicht nur die Minister auf der Kabinettsebene, sondern eben auch das Ministerium im administrativen Alltag hatte bekam es nicht wieder zurück, auch nicht als 1871 das Bauwesen erneut zum ihm gegliedert wurde.

Mit der Gründung und dem letztendlichen Fortbestehen des Kultusministeriums war dem Innenministerium der erzieherische und geistliche Bereich entzogen, der großen Einfluß auf die Entwicklung im Rahmen der sozialen Frage hatte. Mit dem Entzug der wirtschaftlichen Kompetenzen nahm das Ministerium des Inneren bei der Lösung dieser drängenden und weitestgehend im Vordergrund stehenden Problematik nur noch als „Polizeiministerium“ teil.

 

Meine Damen und Herren,

was ist eigentlich ein königlicher Beamter? Und vielleicht ebenso wichtig: Wer ist eigentlich ein königlicher Beamter?

Das moderne Beamtentum, das wir bis heute als tragende Säule der Gesellschaft haben ist eine Erfindung der absolutistischen Zeit; Die Entwicklung der königlichen Beamtenschaft ging im 19 Jahrhundert über zu dem rationalen, im Reglement festgeschriebenen Beamtentum, einem Staatsapparat, wie ihn Max Weber in seinem Aufsatz „Beamtenherrschaft und Führertum“ beschreibt.

Die anfängliche Abhängigkeit der Beamten vom Monarchen entwickelte sich rasch zu einem eher unabhängigen Staatsapparat. Diese Entwicklung war unter anderem der Tatsache geschuldet, daß für die anwachsenden Verwaltungs- und Ordnungsaufgaben auch immer besser geschultes Personal benötigt wurde. Der Monarch geriet gegenüber „seiner“ Beamtenschaft letztendlich ins Hintertreffen was die Fachinformationen betraf und mußte seine Entscheidungen damit auf die Informationen stützen, die ihm aus dem jeweiligen Ministerium gegeben worden war. Dabei konnte er gut oder schlecht beraten sein, die Verantwortung für die Entscheidung blieb zumindest in Bezug auf die Wahrnehmung durch die Öffentlichkeit bei ihm.

Ins Reich der historischen Legendenbildung gehört jedoch eindeutig die oftmals zitierte Behauptung, daß das Berufsbeamtentum durch Kaiser Wilhelm I. erfunden worden sei7 – im Gegenteil, gerade die eben gezeichnete Entwicklung schließt eine zäsurale „Erfindung“ des Berufsbeamtentums aus.

Zu den wichtigsten Eigenheiten des königlichen Beamten gehörte seine Loyalität zum Staat und zum Reglement, das ihm den Rahmen vorgab, seine finanzielle Unabhängigkeit und seine Sachkenntnis. Verlangt wurde von ihm unbedingter Gehorsam8, Würde und ein auf den Ruf der Überparteilichkeit gerichteter Lebenswandel9.

Alles in allem bildete sich mit diesem Beruf auch ein gewisser Habitus heraus, der letztlich in einer eigenen, bürgerlichen Gesellschaftsklasse mündete10. Wer aber nun gehörte zu dieser Klasse, wer kam hinzu?

Dirk Götschmann hat eine umfangreiche Untersuchung über Herkunft und Karriere der einzelnen Beamten, die heute noch über Akten, welche hier im bayerischen Hauptstaatsarchiv liegen, nachvollziehbar sind, erstellt. Dazu gehört neben einer ausführlichen Vergleichsanalyse einzelner Karrieren insbesondere die Betrachtung der Hintergründe der Beamten – also ihre Schul- und Universitätsbildung, eine Berufsausbildung (sofern vorhanden) aber auch das Elternhaus. Eine vergleichbare Studie für das Königreich Preußen hat der Historiker Bernd Wunder verfasst – seine Ergebnisse werde ich nur vergleichend erwähnen.

Zu den Voraussetzungen für einen Posten im gehobenen Verwaltungsdienst zählte früh ein Studium11, 1803 schrieb eine Verordnung folgenden Weg vor:

Nach Abschluß des Gymnasiums erfolgt ein Studium der Rechtswissenschaften, wenigstens drei Jahre lang. Im Anschluß daran mußte ein mindestens ein Jahr andauerndes Praktikum abgeleistet werden, und zwar einem Gericht. Nach Abschluß dieses Praktikums konnte sich der Kandidat zum „Concurs“, also zur Staatsprüfung anmelden, die von zwei Räten der Behörde abgenommen wurde. Das Ergebnis sowie das Protokoll wurde noch einmal dem Kollegium vorgelegt und von diesem abschließend bewertet, getrennt in den Fächern Administration und Justiz. Die daraus errechnete Gesamtnote bestimmte schließlich die Chance auf eine Anstellung.12

Dieses sehr individuelle System wurde unter anderem wegen der Intransparenz kritisiert, und von daher 1810 zuerst durch eine gleichförmig gestaltete Staatsprüfung und im Rahmen der Reformen von 1830 schließlich durch eine einheitliche Prüfungsordnung mit normierten Prüfungen und einem Prüfungsreglement ersetzt. Auch das Praktikum wurde verlängert.

Diese lange Ausbildungszeit, der nicht selten eine längere Wartezeit auf eine Anstellung folgen konnte, setzte ein hohes Maß an Geduld und finanzieller Flexibilität voraus – tatsächlich war die Ausbildungsphase in aller Regel nicht bezahlt

Eine hohe Zahl von Referenten kam aus Familien, deren Väter ebenfalls akademisch gebildete Beamte gewesen waren. Rund die Hälfte der Referenten in den von Götschmann betrachteten Abteilungen waren die Söhne höherer Beamter.13 Dabei sticht heraus, daß es im Schnitt zwischen 1825 und 1864 etwa 59% waren, deren Väter akademisch gebildete Beamte waren, und noch einmal 7%, deren Väter anderen akademischen Berufen nachgingen.

Betrachtet man aber den Zeitraum zwischen 1848 und 1964 separat, so erhöhen sich diese Zahlen noch einmal Signifikant auf 70% beziehungsweise 10%.14 Diese Zahlen stellen jedoch nur ein Beispiel dar. So ist der Trend, den Götschmann hier nachweisen möchte unter anderen auch darin begründet, daß die Zahl der absoluten Neueinstellungen zwischen 1848 und 1864 lediglich 21 Personen beträgt. Im Vergleich dazu beträgt die Erfassung der gesamten Neueinstellungen der Referenten 71 erfasste Personen

Für die Gruppe der Ministerialräte, mithin die nächsthöhere Besoldungsstufe stellt sich im gleichen Zeitraum von 1825-1864 ein ähnliches Bild ein: rund 70% der Väter sind akademisch gebildete Beamte gewesen, weitere 8% Akademiker mit anderen Berufen. 75% haben überhaupt Beamte als Väter.15 Für die Zeit vor 1848 ergibt sich hier ein anderes Bild: 60,9% akademisch gebildete Beamte, 69% Akademiker generell.16 Nach 1848 beträgt das Verhältnis Akademiker zu bürgerlichen Berufen 80% zu 20%. Allerdings ist auch hier die Aussagekraft des reinen Zahlenverhältnisses einer einzigen Abteilung eher gering einzustufen; Die Zahl der zum Ministerialrat aufgestiegenen Personen zwischen 1848 und 1864 betrug lediglich 10 Personen.

Allerdings verschaffen diese Zahlen einen guten Einblick in die vorhin aufgestellte Hypothese einer sich entwickelnden bürgerlichen Schicht in der Gesellschaft, auch wenn man keinesfalls von einer homogenen Struktur unter den Beamten sprechen kann.

Wie sieht es denn damit aus in anderen Ländern jener Zeit? Lässt sich ein besonderer Beamtentypus festmachen, vielleicht gar unter Maximilian II.? Einen gewichtigen Unterschied zu Preußen findet sich tatsächlich – während in Preußen rund 80-90% der höheren Beamten aus der Oberschicht kamen waren es in Bayern im Schnitt 60%, wie der Historiker Bernd Wunder feststellte.17 Tatsächlich stellte in Bayern die Beamtenschaft, aber auch andere akademische Berufe wie Gymnasiallehrer oder Theologen Aufstiegsmöglichkeiten für eine leistungsbereite und leistungsfähige Mittelschicht dar.18

Der Zusammenhang zwischen sozialer Herkunft und Aufstiegschancen innerhalb der Gesellschaft ist ein Allgemeinplatz – im 19. noch mehr als im 20. und 21. Jahrhundert. Dennoch lässt sich gerade im Hinblick auf den Vergleich mit Preußen und der starken Gewichtung der Oberschichten in den preußischen Beamtenrängen ein Blick auf den Unterschied zwischen adeliger und bürgerlicher Herkunft nicht vermeiden.

Hierbei muß man jedoch sorgfältig zwischen altadeligen Familien und jenen, bei denen die Väter oder Großväter einen erblichen Adelstitel erworben haben, unterscheiden. Die Sprößlinge altadelige Familien besetzen oftmals Posten die mit repräsentativen Aufgaben verbunden sind, beispielsweise Generalkommissare oder auch Regierungspräsidenten. Diese Positionen bleiben mit beinahe 60% Anteil eine „Domäne des Adels“19.

Anders hingegen ist es im Bereich der Ministerien selbst, lediglich 16-17% der Beamten im Innenministerium seien von adeliger Herkunft, beziffert der Historiker Walter Schärl20 seine Ergebnisse, die Götschmann weitestgehend bestätigt21. Hier kann also – ganz im Gegensatz zum Militär dessen Offizierskader vom Adel noch weitestgehend dominiert wurden, kein besonderer Einfluß des Adels auf den ministeriellen Alltag gemessen werden. Daß sich dieser Einfluß noch verkleinerte zeigt sich daran, daß nach 1848 lediglich ein Ministerialreferent aus adeligen Kreisen eingestellt worden war.

 

Meine Damen und Herren,

Die Zahlen zeigen deutlich auf, daß es eine gut nachvollziehbare Entwicklung hin zum Berufsbeamtentum gab. Des weiteren zeigen sie, daß sich eine gesellschaftliche Schicht herausbildete, die nach oben und unten zwar durchlässig war, letztlich aber eine eigene, bürgerliche Kultur entwickelte, der auch der König Rechnung tragen mußte. Die sich entwickelnde und professionalisierende Berufsbeamtenschaft konterte manch ein König mit einer unglaublichen Akten- und Detailversessenheit seinerseits, ein Verhalten das gelegentlich auch bayerische Ministerpräsidenten auszeichnete. Die Unabhängigkeit des so entstandenen Berufsbeamtentums verwaltete selbstständig den Staat und wehrte sich mitunter auch vehement gegen als Willkür empfundene Eingriffe seitens des Monarchen.

Aber die soziale Herkunft war nicht das einzige Kriterium, nach welchem man die Beamtenschaft untersuchen sollte. Eingangs erwähnte ich, daß durch die Angliederung diverser neuer Reichsgebiete in der Napoleonischen und Postnapoleonischen Zeit eine Reihe von neuen Faktoren die Verwaltung behinderten.

Eines davon war die bereits untersuchte Entwicklung einer Behörde für die protestantische Amtskirche, welche zuvor praktisch keine Rolle in Bayern gespielt hatte und nun fast ein Viertel der Bevölkerung stellte. Ein nicht zu unterschätzender Faktor dürfte jedoch gewesen sein, daß die damit einhergehenden Bevölkerungteile, die teilweise eine eigene Sprache und Kultur mitbrachten, in das bayerische Staatswesen integriert werden mußten.

Politisch versuchte Ludwig I. dies durch Kunst-Ideologie, Maximilian II. über die Förderung der Volkskultur.22 Dies ging nicht ohne Reibungen, insbesondere mit dem protestantischen Oberkonsistorium ab.

Innerhalb des Innenministeriums hingegen bildete sich das Verhältnis der alten und der neuen Bayern zueinander relativ rasch ab, was nicht zuletzt der Einrichtung des protestantischen Oberkonsistoriums geschuldet sein dürfte. Dieser Einfluß dürfte sich anfangs besonders bezeichnend niedergeschlagen haben.

Betrachtet man die 71 Ministerialreferenten in der allgemeinen Abteilung des Ministeriums von 1825 und 1848, so sind davon 76% katholisch – und 24% prostestantisch.23 Auch zwischen 1848 und 1864 ergibt sich kein signifikant anderes Bild. Auffallend ist hingegen, daß die Referenten größtenteils aus Altbayern und Franken kamen, jeweils zu etwa 40%.24 Etwa 10% kamen aus Schwaben.

Nimmt man aber diese Zahlen und sortiert sie nach den Zeiträumen und Rangstufen unter Ministerialräten und Ministerialsekretären, so stellt man fest daß die zahl der Nichtbayern, die vor 1847 immerhin 22,8% der Ministerialräte ausgemacht hatten auf Null fällt – im Gegenzug steigt die Zahl der Schwaben und Pfälzer konsequent an.

Bei den Ministerialsekretären bietet sich ein ähnliches Bild – wobei es im Zeitraum von 1825 bis 1864 keinen Pfälzer Ministerialsekretär im bayerischen Innenministerium gegeben hat. Der Anteil der Franken war bei Ministerialräten höher als bei den Referenten, insgesamt waren sie leicht stärker repräsentiert als es ihrem Bevölkerungsanteil entsprach, ganz im Gegensatz zu Schwaben und Pfälzern, die teilweise vollkommen unterrepräsentiert waren. Götschmann erklärt dazu (Zitat): „Hier dürfte es sich allerdings im eine innenministerielle Besonderheit handeln, da die Pfalz wegen ihrer zahlreiche abweichenden Verwaltungsvorschriften immer ein Fremdkörper in der inneren Verwaltung blieb. Offensichtlich fehlte aber auch der Wille, eine Integration aus dieser Ebene voranzutreiben. Dies ersieht man daraus, daß nicht ein einziger Pfälzer als Ministerialseketär eingestellt wurde, denn damit unterließ man von vorneherein jeden versuch, intensive Verbindungen auf der obersten Ebene der Inneren Verwaltung herzustellen.“ (Zitat Ende).

Diese fehlende Verbindung auf der Ebene der Inneren Verwaltung schließlich machte es den Pfälzern schwer, den Anschluß nach Bayern zu finden und wenigstens verwaltungstechnisch „dazu zu gehören“.

 

Meine Damen und Herren,

wenn ich nun ein Fazit ziehen müsste, so muß ich noch einmal an den Anfang zurückkehren. Ausgehend von den Entwicklungen der Behördenstruktur zwischen 1817 und 1864, die ich Ihnen anhand zweier Bereiche, namentlich dem Bauwesen und dem Schulwesen sowie der geistlichen Aufsicht, führte ich Sie durch die Entwicklungen der Sozialstruktur des Ministeriums mit der besonderen Berücksichtigung auf den Bruch 1847, der als Zäsur auch in der innenministeriellen Entwicklung zu verstehen ist und letzten Endes landeten wir nun beim in Bayern allgemein so beliebten Regionalproporz.

Welches Bild ergibt sich aus diesen Erkenntnissen für die Horizonte administrativen Handelns im mittleren 19. Jahrhundert in Bayern?

Die Entwicklung zum modernen Staat war in ganz Europa zu spüren und ist auch für jeden deutschen Teilstaat nachzuvollziehen, allerdings gibt es eine Reihe von Unterschieden die historischer, kultureller und politischer Natur geschuldet waren. Während sich in Preußen eine professionelle, aber vor allen Dingen gehorsame Beamtenschaft entwickelte, die dem preußischen König nicht nur ergeben, sondern auch bis zum letzten Detail untergeordnet war, so zeigen sich in Bayern andere Entwicklungen. Bayerische Beamte waren nicht weniger loyal als preußische, aber das Berufsbeamtentum legte viel Wert auf die Unanfechtbarkeit der Verfahrensweise.

Willkürliche Strafversetzungen von unliebsamen Beamten kamen zwar vor, wurden aber höchstens geduldet und oftmals setzte sich die Behörde für den in Ungnade gefallenen Beamten ein. Insbesondere nach der Revolution von 1848 gab es zwar eine Reihe von Verhaftungen, Aburteilungen und Entlassungen, aber es setzte weder eine politische Verfolgung, noch eine scharfe Gewissenskontrolle der Ministerien ein, wie das in Preußen der Fall gewesen war.

Im Gegenteil: Durch das Beibehalten der Märzforderungen in ihrer Substanz, also der Versammlungsfreiheit und der Vereinsfreiheit, sogar durch das Einspannen der letzteren für politische Ziele blieb in Bayern die Lage verhältnismäßig ruhig.

Gleichzeitig festigte dieses Verhalten den Schwund an Kontrolle des Monarchen über die Bürokratie, die damit die Macht über Funktion und Wohl des Staates übernahm, wie Max Weber treffend analysierte. Die sich entwickelnde Rechtssicherheit, die nicht nur verfassungsrechtliche Aspekte hat, sondern auch verfahrensrechtliche gab dem Apparat die Kontrolle über das wie – und die sich durch ihn entwickelnde gesellschaftliche Schicht nahm diese Macht an sich.

Die Macht der Behörden war und ist jedoch beschränkt – sie ist nicht nur ebenso an Recht und Gesetz gebunden, sondern in bestimmten Gebieten dem Monarchen auch nach wie vor streng untergeordnet – das galt besonders für den Bereich Außenpolitik, was das Beispiel zeigt, als sich Maximilian II. gegen die Reichsverfassung des Paulskirchenparlaments aussprach und es damit zu Fall brachte – obwohl seine eigenen Beamten zu einem nicht unerheblichen Teil anderer Ansicht waren.

Es sollte außerdem nicht vergessen werden, daß die Behörde, soviel macht sie auch über das „Wie“ besitzt, nach wie vor an die Weisungen ihrer Minister, Regierung und ihres Monarchen gebunden ist. Den Konflikt zwischen dem protestantischen Oberkonsistorium und dem Monarchen über die „illustrierte Geschichte Bayerns“ von Thomas Driendl konnte der König klar und deutlich für sich entscheiden, weil eben der Monarch, und nicht die Behörde die Weisungsinstanz ist.

Im Gegensatz dazu zeigt die Entwicklung des Gewerbewesens deutlich die Verfahrensweisen und die Stärke administrativen Handelns und administrativer Macht, aber auch die Schwächen und Konkurrenzverhältnisse was bestimmte Machtbefugnisse angeht.

Das Gewerbe in Bayern war in den Anfangsjahren Ludwigs I. noch in Zünften organisiert, es existierte keine Gewerbefreiheit. Obwohl dies eine Kernforderung der liberalen Abgeordneten im bayerischen Landtag war schlossen sich diese gegen die entsprechenden, liberal zu nennenden Pläne des Königs zusammen und ermöglichten so letztendlich eine konservative Phase der Restauration. Das Innenministerium übernahm an dieser Stelle nur eine Übermittlerrolle ein: Es lieferte statistische Informationen, war aber selbst nicht aktiv an der Entwicklung beteiligt sondern hatte das Heft des Handelns an den Landtag übergeben.25

Mit dem neuen Minister Öttingen-Wallenstein wurde das Innenministerium jedoch aktiv. In Form von Kommissionen erarbeitete das Innenministerium einen neuen Gesetzentwurf der allzu libertäre Auswüchse in der Gewerbepolitik einzudämmen versuchte. So sollte beispielsweise bei einem Antrag auf Zulassung eines Gewerbes zunächst das, ich zitiere, „amtlich ermittelte Vorhandenseyn der erforderlichen Absatz-Gelegenheit und des Fortkommenkönnens des Bewerbers und seiner Familie auf dem nachgesuchten Gewerbe.“26 (Zitat Ende) ermittelt werden. Auch verlangte die Konzession zunächst eine amtliche Ermittlung (Zitat) „auf den fortwährend gesicherten Nahrungsstand der schon bestehenden Meister“27 (Zitat Ende).

Der Staat sollte also nach dem Willen des Ministeriums die Aufgabe und Rolle der Zünfte verstärken, auch bis dato zunftfreie Gewerbe mußten nun Zünfte bilden. Der Landtag, dessen liberaler Widerstand durch die vorhin erwähnte liberale Gewerbepolitik ohnehin geschwächt war, übernahm die meisten Teile des Gesetzes ohne nennenswerten Widerstand, lediglich das Gewerbsgesetz als solches wurde vom König fallengelassen. Das Ministerium beschritt daraufhin einen anderen Weg indem es nach und nach die Vollzugsverordnungen anpasste.

Unter Maximilian II. änderte sich einiges. Die konservative Gewerbepolitik, die auch vom Innenministerium in den 40er Jahren des 19. Jahrhunderts verfolgt wurde, erfuhr eine radikale Neubewertung mit der Revolution von 1848. Die liberale Ausrichtung des Paulskirchenparlamentes und die damit einhergehende, grundsätzlich liberale Sozial- und Gewerbepolitik der Revolutionäre bewegte den Mittelstand dazu, sich von der Revolution abzuwenden.28

Zu Beginn der 1850er Jahr nun wurde das Handelsministerium beauftragt, die Gewerbepolitik weiterzuverfolgen. Bei Konzessionen sollte mehr auf Tüchtigkeit und Ausbildung, aber auch auf das korrekte Verhalten wert gelegt werden. Ende 1852 stand ein Konzept für eine Gewerbeordnung und eine Expertenkomission wurde einberufen um das Gesetz vollständig zu formulieren.

Die Gewerbeordnung von 1853 hatte also eine recht beachtliche, administrative Entwicklung hinter sich: Zunächst als Initiative der Bevölkerung beim Parlament, dann aber rasch, als die Betroffenen sich durch diese Ordnung bedroht fühlten, lag die Initiative wieder bei den Ministerien. Der Idealismus der ersten Zeit wurde mit der Objektivität der Behörde beantwortet. Dieser Objektivität allerdings sind stark konservative Züge anzumerken: Vergleicht man die industriellen und gesellschaftlichen Entwicklungen zwischen 1825 – der ersten Gewerbeverordnung – und 1853, so stellt sich rasch die Erkenntnis ein, daß der Entwicklung kaum Rechnung getragen wurde.

Diesen Zustand wollte Maximilian II. auch im Rahmen seiner Sozialpolitk Rechnung tragen. 1860 bekam der zuständige Ministerialdirektor Braun den Auftrag, eine neue, diesmal liberalere Gewerbeordnung zu entwickeln. Angestoßen wurde diese Tatsache nicht zuletzt von der recht liberalen Gewerbeordnung, die in Österreich 1859 eingeführt worden war.

Auch hier ging das Gesetz zunächst seinen Gang: Zuerst wurden die Kreisregierungen angeschrieben und um eine Stellungnahme gebeten. Die entstehenden Schwierigkeiten, auf welche die Ministerien stießen, führten zu einer langsameren Entwicklung was den Landtag dazu brachte, sich einzuschalten. Dieser plädierte nach Beratungen dafür, das ursprüngliche Recht von 1825 wieder anzuwenden aber diesmal liberaler auszulegen, was sowohl dem Innen-, wie auch dem Handelsministerium entgegenkam.29 So waren die Behörden in der Lage, die Entwicklung zu beobachten und die auszuarbeitenden Regeln an die Wirklichkeit anzupassen statt wie beim vorherigen Versuch von 1853 die Wirklichkeit den Regeln anpassen zu wollen.

Beobachtet man allerdings die Vorgänge über die Zeiten hinweg so kann man, wie es Götschmann in seiner Arbeit tut, das Resümee ziehen, daß die Gewerbepolitik tatsächlich ganz massiv von den Behörden gestaltet worden ist.30 Dabei vollzieht sich auch ein Wandel im Selbstverständnis der politischen Balance: Waren unter Montgelas Regierung und Administration die eigentlichen Machthaber im Lande so bekam das Parlament nach und nach mehr Gewicht. Die Behörde löste sich von der Exekutive und wich auf einen neutraleren Standpunkt zwischen Regierung und Parlament aus, der keinesfalls völlig unabhängig war, sich aber sichtlich um Neutralität bemühte. Dieser Wandel spricht auch einen neuen Begriff des Absolutismus an: aus dem absoluten Monarchen wurde der absolute Staat.

Letztlich zählte das Ergebnis in der Sache und das Ministerium konnte bei einigen Vorgängen die Rolle des Vermittlers zwischen Regierung und Parlament einnehmen.

Literaturverzeichnis:

  • Götschmann, Dirk: Das bayerische Innenministerium 1825 – 1864. Organisation und Funktion, Beamtenschaft und politischer Einfluss einer Zentralbehörde in der konstitutionellen Monarchie, Göttingen, 1993.
  • Krauss, Marita: Herrschaftspraxis in Bayern und Preußen im 19. Jahrhundert, Frankfurt am Main 1997.
  • Prinz, Friedrich: Die Geschichte Bayerns, München/Zürich 1997.
  • Schärl, Walter: Die Zusammensetzung der bayerischen Beamtenschaft von 1806 bis 1918, Kallmünz 1955.
  • Volkert, Wilhelm: Geschichte Bayerns, München2 2001.
  • Weber, Max: Beamtentum und politisches Führertum, in: Weber, Max: Gesammelte politische Schriften, Tübingen2 1958.
  • Wunder, Bernd: Geschichte der Bürokratie in Deutschland, Frankfurt am Main 1996.

Online-Ressource:

——- Fußnoten ——-

1 Weber, Max: Beamtentum und politisches Führertum, in: Weber, Max: Gesammelte politische Schriften, Tübingen2 1958, S. 308.

2Volkert, Wilhelm: Geschichte Bayerns, München2 2001, S. 65.

3Götschmann, Dirk: Das bayerische Innenministerium 1825 – 1864. Organisation und Funktion, Beamtenschaft und politischer Einfluss einer Zentralbehörde in der konstitutionellen Monarchie, Göttingen, 1993.

4So unter anderem Vergleichend mit Krauss, Marita: Herrschaftspraxis in Bayern und Preußen im 19. Jahrhundert, Frankfurt am Main 1997.

5Siehe hierzu die Selbstdarstellung des bayerischen Innenministeriums unter http://www.stmi.bayern.de/ministerium/aufgaben/ (Zuletzt abgerufen am 16.8.2011).

6Montgelas ausführlicher unter: Prinz, Friedrich: Die Geschichte Bayerns, München/Zürich 1997, S. 259-294.

7Wunder, Bernd: Geschichte der Bürokratie in Deutschland, Frankfurt am Main 1996, S. 17.

8Wobei sich an dieser Stelle trefflich diskutieren ließe, ob dieser Gehorsam zuerst der Krone und dann der Verfassung oder umgekehrt zu leisten war. Die Innenpolitik und der Umgang mit „aufmüpfigen“ Beamten wird in Preußen sehr anderes gehandhabt als in Bayern unter Maximilian auch wenn dies – aus Furcht vor einer Revolution (Prinz, Geschichte Bayerns, S. 320f) oder aus staatspolitischer Weitsicht (Krauss, Herrschaftspraxis S. 211f) – insgesamt eher moderat blieb.

9Krauss, Herrschaftspraxis, S. 197ff.

10Krauss, Herrschaftspraxis, S: 202.

11Götschmann, Innenministerium, S. 134.

12Götschmann, Innenministerium, S. 135f.

13Götschmann, Innenministerium, S. 482.

14Götschmann, Innenministerium, S. 483.

15Götschmann, Innenministerium, S. 484.

16Götschmann, Innenministerium, S. 484.

17Wunder, Bürokratie, S. 80.

18Wunder, Bürokratie, S. 81.

19Götschmann, Innenministerium, S. 491.

20Schärl, Walter: Die Zusammensetzung der bayerischen Beamtenschaft von 1806 bis 1918, Kallmünz 1955, S. 49.

21Götschmann, Innenministerium, S. 491.

22Prinz, Geschichte Bayerns, S. 321.

23Götschmann, Innenministerium, S. 493. Hier steht es allerdings falsch herum, ein Druckfehler wie ich vermute.

24Götschmann, Innenministerium, S. 493.

25Götschmann, Innenministerium, S. 540.

26Götschmann, Innenministerium, S. 553.

27Götschmann, Innenministerium, S. 554.

28Götschmann, Innenministerium, S. 570.

29Eine Detaillierte Beschreibung des Vorgangs und der Überlegungen finden sich bei Götzschmann, Innenministerium, S. 593-598.

30Götschmann, Innenministerium, S. 598f.

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